Реформа местного самоуправления как повышение человекоцентричности власти

23 апреля ЗакСобрание Владимирской области рассмотрит пакет региональных законов, которые положат начало преобразованию существующей в регионе двухуровневой системы местного самоуправления (МСУ) в одноуровневую. Это возможно на основании федерального закона об общих принципах организации МСУ.

Поясним, сейчас во Владимирской области 21 муниципальное образование первого уровня — 5 городских округов (Владимир, Ковров, Гусь-Хрустальный, Муром и ЗАТО город Радужный) и 21 муниципальный район, в состав которых входят 106 городских и сельских поселений. Каждое поселение является самостоятельным юридическим лицом со своим бюджетом, администрацией и Советом народных депутатов. Федеральный закон позволяет объединить сельские и городские поселения с районами в муниципальные округа. Во Владимирской области решили начать с преобразования с трёх пилотных территорий, в которых на 8 сентября 2024 года запланированы местные выборы, - Собинском, Меленковском и Муромском районах. Вице-губернатор Дмитрий Лызлов ранее пояснял Зебра ТВ, что эти территории выбраны потому, что среди сельских жителей есть запрос на объединение с районами.

Областным законом до выборов в Собинском районе будут ликвидированы городские поселения Собинка, Лакинск и посёлок Ставрово, а также восемь сельских поселений, после чего появится Собинский муниципальный округ. Выборы пройдут в Совет муниципального округа, и новый состав депутатского корпуса по итогам конкурса назначить главу округа, который будет исполнять полномочия руководителя администрации. После этого на местах предполагается оставить территориальные отделы окружной администрации, которые будут взаимодействовать с местными жителями.

В Меленковском районе будут ликвидированы городское поселение Меленки и шесть сельских поселений, после чего появится Меленковский муниципальный округ. В остальном всё будет происходить так же, как и в Собинском районе.

С инициативами об объединении поселений с районами ранее выступили Меленковский и Собинский райсоветы. На прошлой неделе в этих территориях и во всех поселениях прошли публичные слушания по вопросу преобразования муниципальных образований, и везде одобрили нововведения.

С округом Муром и Муромским районом ситуация будет развиваться по несколько иному алгоритму: предполагается присоединение обоих сельских поселений — Борисоглебского и Ковардицкого — к округу Муром, что приведёт к автоматическому упразднению района. Новый муниципалитет получит название округ Муром. С инициативой о такой реорганизации вышел райсовет, публичные слушания назначены на 16 апреля.

8 сентября в округе Муром пройдут выборы депутатов нового окружного Совета и прямые выборы главы округа (во всех остальных территориях Владимирской области всенародное голосование по выборам градоначальников упразднено).

В преддверии принятия областных законов, позволяющих начать реформу местного самоуправления, под эгидой Общественной палаты Владимирской области на площадке регионального центра компетенций прошёл «круглый стол». Его участников заверили, что преобразования направлены на повышение качества управления и на более рациональное расходование бюджетных средств. С жителями на местах будут работать сотрудники территориальных отделов окружных администраций, а бывших депутатов упразднённых Советов попытаются задействовать в работе комитетов территориального общественного самоуправления, а также Общественных палат и советов. Важный нюанс: жители сельских территорий после изменений будут получать полагающиеся им льготы и выплаты в прежнем режиме. Им также не надо будет вносить изменения в различные правоустанавливающие документы.

«Фактически преобразования нацелены на повышение человекоцентричности, на воплощение принципа одного окна или короткого диалога, можно так сказать, человека и местной власти», - заявила министр внутренней политики Владимирской области Татьяна Адулова.

Региональные власти надеются, что областные законы о создании Собинского и Меленковского муниципальных округов и округа Муром вступят в силу до 1 июня 2024 года, чтобы появилась возможность досрочно прекратить полномочия Советов в сельских и городских поселениях, иначе в них придётся назначать выборы, а преобразования — отложить.

Забегая вперёд скажем, что дальнейшие преобразования местного самоуправления во Владимирской области будут зависеть от результатов реформы в пилотных муниципалитетах.

Расшифровка фрагментов дискуссии о реформе местного самоуправления в трёх отдельно взятых территориях Владимирской области.

Елена Шаломенцева, заместитель руководителя филиала государственного фонда «Защитники Отечества» во Владимирской области по правовым вопросам, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАНХиГС:

Двухуровневая модель местного самоуправления была обусловлена позицией президента в то время, в тех исторических условиях тем, что граждане должны дотянуться рукой до власти, цитата президента, и чувствовать своё влияние [на неё]. И эта задача сегодня уже выполнена, то есть эта модель сыграла свою необходимую роль для коммуникации, для воздействия на власть. Но, в условиях, сегодняшнего времени и сегодняшних коммуникаций - это обращения граждан, у всех есть электронная почта, есть специальный федеральный закон об обеспечении информировании населения о деятельности органов госвласти, он обязывает размещать на сайтах всех органов публичной власти, включая органы местного самоуправления, определённый спектр информации. Если не размещают, прокуроры тут же поставят на место.

Дальше: у нас действует ЦУР, центр управления регионом, [властям] в минимально короткие сроки нужно сообщить информацию, по которой обратился человек в ЦУР. У нас внедрена система [сельских] старост, которые влияют на местное самоуправление.

Всё, система коммуникаций, система возможностей населения влиять на власть - она существует. Поэтому, есть ли необходимость в этой двухуровней системе [местного самоуправления]? Она была нужна в то время, но сегодня она уже сыграла свою роль, сегодня пришло другое время. Сегодня новые механизмы [взаимодействия граждан с властью] появились, новые институты.

***

Татьяна Адулова, министр внутренней политики Владимирской области:

Любая реорганизация, безусловно, должна работать для людей, исходить из их потребностей в первую очередь.

Министерство внутренней политики Владимирской области в рамках своих полномочий выполняет функцию координатора сегодняшних преобразований. Подчеркну, мы координируем реализацию пилотной инициативы, которая исходила от самих муниципальных образований и поддерживается населением.

Каких положительных изменений стоит ждать, на что возлагают свои надежды граждане? Прежде всего, упростится разделение полномочий — [для граждан] более понятным станет вопрос «куда за какими решениями следует обращаться». То есть, мы переходим к одноуровневой системе [местного самоуправления].

И абсолютно верно сейчас коллеги отметили, что изменились подходы, инструменты появились новые, наверное, это [переход к одноуровневой системе местного самоуправления] сейчас обоснованно.

Фактически преобразования нацелены на повышение человекоцентричности, на воплощение принципа одного окна или короткого диалога, можно так сказать, человека и местной власти.

Почему именно Собинский и Меленковский районы? Начинаем мы с них, они будут пилотами. Запрос от жителей [на такие преобразования] и готовность [к ним] муниципалитетов - это в первую голову, важнейшее условие отбора пилотных территорий. Сегодня для преобразований готовы и руководство районов, и депутатский корпус, и население, мы видим, потому что вот уже прошла большая часть публичных слушаний, мы видим большой интерес граждан был, приличное количество людей на публичных слушаниях, очень много вопросов задавали.

Также, в текущем году, выборы как раз-таки в Меленковском, Собинском и Муромском районах полные, ну, и, наверное, логично: заканчиваются полномочия депутатских корпусов, и если делать [преобразования], то это как раз самое время.

Это связано с тем, что районы также видят очевидные плюсы. Во-первых, будет проще аккумулировать, планировать, распределять бюджетное финансирование. На наш взгляд - и взгляд территорий, повысится эффективность и скорость принятия управленческих решений. Заработают единые правила и нормативы, уменьшится количество нормативных правовых актов - будет общая на весь район правовая база. И концепция развития районов, она как зонтик будет уже на всю территорию в данном случае. Не будет такого, что дорогу сделали районного уровня, а дальше поселения [сами что хотят, то и делают], то есть всё равно концепция развития уже будет выстраиваться на всю территорию.

Конечно же, уменьшится количество депутатских мандатов, соответственно, мы ставим для себя задачу помочь усилить работу институтов гражданского общества — местных Общественных палат, общественных советов. Они есть, существуют, но необходимо усилить их значимость и активность.

Будем говорить откровенно, такое количество депутатов на селе порой сложно найти, интерес невысок в поселениях пойти в депутаты. А где-то есть действительно очень активные люди в поселениях, которым, безусловно, необходимо будет встроиться в эти общественные объединения и работать в таком статусе.

***

Мы параллельно занимаемся развитием инициатив граждан по месту жительства, в том числе, и ТОСов [территориального общественного самоуправления], старост, потому что это действительно это работать вместе с властью.

Сейчас есть программы нам дают такие инструменты: инициативное бюджетирование 30 на 70, когда сами граждане включаются в процесс, и, собственно, и статус «лидеров на земле» получают старосты, руководители ТОС, старшие по дому и так далее. Они [жители] включаются [в решение общих вопросов], имеют возможность и в целом проводить какие-то мероприятия во благо местного сообщества и привлекать дополнительно средства внебюджетные, с другого уровня бюджета и так далее, когда граждане участвуют совместно [с властью в решении их проблем].

Анатолий Аннин, председатель Общественной палаты Владимирской области, профессор Владимирского филиала РАНХиГС:

В том числе, с помощью конкурса «Самая красивая деревня Владимирской области», например.

Татьяна Адулова:

Да. Очень хороший проект. Это надо развивать, мы это всячески поддерживаем, и со своей стороны - с уровня региона - и нормативные документы подстраиваем под это, и с территориями работаем, чтобы эти институты в территориях развивать.

***

Отмечу, что пилоты [Собинский и Меленковский районы, а также округ Муром и Муромский район] приняли на себя определённую ответственность. На их примере предстоит [оправдать] ожидаемые плюсы, снять возможные риски. Конечно, основные риски мы стараемся просчитать и снимать уже сейчас.

Точно ничего не должно измениться для жителей - это основное в плане не ухудшить. Мы рассматриваем [преобразования] только, чтобы улучшить качество предоставления [государственных и муниципальных] услуг.

Представители власти останутся на местах, эта доступность должна остаться, безусловно. И, более того, [жители поселений] уже не будут, как раньше получать ответ, что «это не наши полномочия». Теперь все полномочия - они централизовано будут на районе, и человеку не надо будет думать, куда обращаться. Прежними остаются все адреса, то есть, не нужно будет ничего менять, сохраняются ранее установленные выплаты и льготы. Принципиально поддерживаем позицию сохранения квалифицированных кадров на рабочих местах и [заметных] сокращений [муниципальных служащих] в принципе не ожидается.

Также отмечу, что есть положительный опыт преобразований в других регионах, и положительные отклики имеются. Это Нижегородская и Тамбовская области, и другие. Мы его внимательно изучали и, конечно, будем следить внимательно за развитием ситуации, готовы гибко реагировать, в том числе с учётом оперативного взаимодействия с жителями. Полагаем, что эта реорганизация принесёт пользу, и даст дополнительный импульс развитию территорий.

***

Артем Вязенов — в центре

Артем Вязенов, первый заместитель министра внутренней политики Владимирской области:

По юридическим вопросам преобразования хочу вам, уважаемые коллеги, доложить.

Процедура [от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой] очень сложная.

В целом, всю эту юридическую процедуру можно разделить на этапы - до принятия [соответствущего] закона Владимирской области и после принятия закона Владимирской области.

Это — преобразование, так как происходит объединение муниципальных образований. Любое преобразование происходит только по закону субъекта Российской Федерации, в данном случае — по законам Владимирской области, которые будет рассматривать Законодательное Собрание.

Все Советы прошли по выражению инициативы, а у нас в Собинском районе двенадцать Советов народных депутатов, в Меленковском районе - девять, в округе Муром и Муромском районе - четыре Совета. И после этих решений Советов вопросы преобразования в обязательном порядке рассматриваются на публичных слушаниях. Публичные слушания должны пройти во всех муниципальных образованиях. В Меленковском районе они уже прошли, результаты их опубликованы. В Собинском районе все публичные слушания тоже уже состоялись, люди очень много задают вопросов, [мы] на все старались ответить.

В Муромском районе и округе Муром публичные слушания запланированы на 16 апреля. После проведения публичных слушаний Советы должны собраться ещё раз и по закону каждый Совет должен выразить волю населения, то есть выразить согласие населения на преобразования. Это - первое решение. Второе решение - они должны внести в Законодательное Собрание проекты законов Владимирской области о своём преобразовании, и, соответственно, назначить [своих] представителей [для докладов депутатам ЗС].

[Должны быть подготовлены] законы Владимирской области о преобразовании муниципалитетов по Собинке, по Меленкам, а по Мурому - два проекта закона, потому что там не идёт преобразование в муниципальный округ, там идёт присоединение поселений к городскому округу.

Этими законами устанавливаются границы муниципальных образований, они совпадают с границами муниципального района, но они описываются по-другому. Карта устанавливается муниципального округа, устанавливаются переходные положения и устанавливается количество депутатов в муниципальном округе, срок полномочий первого главы, а там будет глава муниципального округа-исполняющий полномочия главы местной администрации, то есть, не муниципальный служащий, а лицо, замещающее муниципальную должность. Советы будут возглавлять председатели Советов, соответственно по муниципальным округам.

Соответственно, Законодательное Собрание рассмотрит проекты этих законов.

Обращаю ваше внимание, что проекты законов не должны вступать в силу в период избирательной компании по местным выборам. Избирательные кампании у нас начинаются со дня объявления выборов, которые объявляются местными Советами за 80-90 дней до голосования, это -12-22 июня, соответственно, законы области должны вступить в силу до 12 июня. Планируется, что они вступят раньше. Естественно, они вступят раньше.

Советы народных депутатов района в данном случае будет утверждать схему избирательных округов, объявляться выборы, и проводиться выборы в единый день голосования - выборы Советов народных депутатов муниципальных округов и округа Муром.

Обращаю ваше внимание, что досрочно прекращаются полномочия всех местных Советов - сельских и городских поселений, а также муниципальных районов. В округе Муром не прекращаются полномочия ни главы, ни Совета, потому что округ Муром не преобразовывается, к нему только присоединяются поселения. А вот у поселений - Ковардицкого и Борисоглебского - досрочно полномочия прекращаются. И в последующем будут ликвидированы все администрации, в том числе районные. И будут созданы единственные администрации муниципальных округов, и туда сотрудники-муниципальные служащие будут переведены.

Татьяна Адулова:

[В поселениях] будут территориальные отделы [окружных администраций] созданы.

Артем Вязенов:

Планируется, что на местах останутся руководители территориальных отделов, допустим, Воршинский территориальный отдел и Колокшанский территориальный отдел Сочинского района, Денятинский территориальный отдел Меленковского муниципального округа, которые будут возглавлять руководители муниципальных отделов в статусе муниципальных служащих, то есть это будут бывшие главы местных администраций. Они останутся территориально в этих же зданиях.

Уставы, муниципальные правовые акты должны будут переутверждаться заново, это будет долгий процесс, он начнётся уже осенью, после выборов в Советы народных депутатов муниципальных округов.

У нас сейчас 127 муниципальных образований во Владимирской области - 5 городских округов, 16 муниципальных районов, 27 городских поселений и 79 сельских. После преобразования у нас останется 105 муниципальных образований, а именно 5 городских округов, 2 муниципальных округа, 13 муниципальных районов, 23 городских поселения и 62 сельских поселения. В административно-территориальном устройстве области ничего не меняется, потому что действующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не регулирует административно-территориальное устройство субъектов [регионов], оно регулируется субъектами [региональными законами]. В данной связи положение Устава области, в котором написано, что Владимирская область состоит из районов и идёт их перечисление, в том числе Собинский и Меленковский, оно останется, потому что там идёт речь об административно-территориальном устройстве. У нас нет административно-территориальной единицы «городской округ» или «муниципальный округ». У нас Владимир, как административно-территориальная единица - это город, а Собинский и Меленковский так и останутся - районами. Устав Владимирской области изменятся не будет. Соответственно, в связи с этим, гражданам не нужно будет менять документы, потому что административно-территориальное устройство не меняется.

Роман Кавинов — второй справа

Роман Кавинов, вице-спикер ЗакСобрания («Единая Россия»):

На самом деле, для понимания [это] очень сложная штука. Я упрощённо поясню про административно-территориальное устройство, в чём разница. Условно, с точки зрения федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», город Вязники - это городское поселения город Вязники и 53 деревни. Но, с точки зрения географического устройства Владимирской области город Вязники - это город Вязники, а эти 53 деревни - это отдельные деревни.

Артем Вязенов:

Так же, как город Владимир.

Роман Кавинов:

А вот Вязниковский район что по закону о местном самоуправлении - Вязниковский район, что со стороны административно-территориального устройства - Вязниковский район. Это важный момент.

***

Елена Шаломенцева:

Если мы говорим о льготах, которые предусмотрены для жителей сельских населённых пунктов, мы выходим на административно-территориальное устройство, и, судя по месту расположения, месту проживания человека, мы говорим, что он «проживает в сельском населённом пункте». Не в публично-правовом образовании, не в муниципальном образовании, а в сельском населённом пункте. А законодательством льготы предусмотрены для жителей сельских населённых пунктов, каковыми являются по административно-территориальному устройству деревня, село.

Роман Кавинов:

На самом деле в истории Владимирской области были определённые перекосы, как раз вот с трактовками. Я помню, например, Мстёра в Вязниковском районе - с точки зрения 131-го ФЗ это городское поселение, муниципальное образование такое, но, с точки зрения административно-территориального устройства, это посёлок всю жизнь был, сельский населённый пункт. И был какой-то момент, когда вот эта система устанавливалась...

Елена Шаломенцева:

Её тогда шлифовали.

Роман Кавинов:

... когда трактовали, но потом уточнили все формулировки, и все эти риски были сняты, и Мстёрские получают те же льготы, как в сельской местности.

Елена Шаломенцева:

Если речь идёт о сельском поселении, то, во-первых, оно находится в реестре административно-территориальных единиц, утверждённых нашим исполнительным органом, и там написано, сколько, допустим, в Александровском районе сельских населённых пунктов, их названия перечислены. И, кстати, эти данные используют и почта, и миграционная система по прописке, и Росстат. Они как раз руководствуются системой административно-территориального устройства.

Если это сельский населённый пункт, то всё — [людям положены сельские] льготы.

***

Сергей Корнишов, справа

Сергей Корнишов, председатель комитета ЗакСобрания по местному самоуправлению (ЛДПР):

Внутри нашего комитета мы очень внимательно следим за тем, как проходили публичные слушания в наших муниципальных образованиях. У населения нет буквально никакого негатива, большой интерес к этим изменениям. И хочу сказать, что отчасти реформа связана, в том числе и с необходимостью решения финансовых проблем, которые сейчас есть в сельских поселениях.

Надо понимать, что у каждого сельского поселения сейчас свой бюджет. Как правило, бюджеты эти все дотационные, в каждом, наверное, сельском поселении различного рода проектно-сметные документации, которые они разработали за все эти годы, которые не реализованы, их уже, наверное, можно в архивы сдавать.

Мы все прекрасно понимаем, что реализовывать какие-то проекты в последнее время было возможно только за счёт субсидий, субвенций, дотаций из областного бюджета, это я как депутат говорю, поэтому когда бюджет будет общим, конечно, главе муниципального округа и депутатам будет легче принимать решения, в каком населённом пункте конкретно произвести какие-то работы для блага жителей того или иного населённого пункта. Какие-то поставить в планы, какие-то реализовать в следующем году и так далее. То есть здесь финансовых манёвров очень много для того, чтобы качество жизни жителей было лучше.

Если 16 апреля жители [округа Муром и сельских поселений Ковардицкое и Борисоглебское Муромского района] поддержат эту инициативу, пройдут публичные слушания, и в округ Муром войдут ещё порядка ста населённых пунктов из Муромского, то, я думаю, это будет очень замечательно.

Как бывший житель Муромского района хочу сказать и выразить мнение жителей Муромского района, что там большой на самом деле сформировался контраст. Вроде бы у нас округ Муром и Муромский район они такие довольно-таки компактные, но условия жизни, что в Муромском районе и округе Муром - они сильно отличаются.

***

Роман Кавинов:

Мы уже такую благостную картинку себе нарисовали будущего счастья региона. Но, на самом деле, хорошо, что есть пилотные территории, потому что работы много. Идеальных схем не бывает, за любой схемой должны быть люди, должны быть действия, должно быть осмысление, должна быть постоянная обратная связь. Условно, в сельских поселениях нет ни денег, ни полномочий, ни механизмов, но иногда у главы есть небольшой ресурс, пришёл к нему житель, он вот здесь и сейчас решил проблему. А у района - большой ресурс, и так быстро этим ресурсом не развернёшься. Мы понимаем, что управленческие будут издержки какие-то, поэтому очень хорошо, что у нас пока только три территории [в преобразованиях участвуют]. Давайте посмотрим, давайте накатаем, давайте примем законы, ещё нужно пройти все эти переходные моменты, а дальше уже будем нарабатывать практику.

Анатолий Аннин:

Есть такое предложение. Пилотные территории - это хорошо. Запустили, посмотрели [как там будут проходить преобразования]. Давайте через годик соберёмся, послушаем, посмотрим, [что получилось].