Ликвидацию городских и сельских поселений назвали следствием зрелости общества

Системы местного самоуправления и государственного права совершенствуются по мере того, как общество становится более зрелыми. Эти обстоятельства и привели к преобразованиям принципов организации муниципальной власти в стране.

Такую мысль на «круглом столе» в Общественной палате Владимирской области высказала доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАНХиГС Елена Шаломенцева. Дискуссия была посвящена реформе местного самоуправления, направленной на переход к одноуровневой системе.

Во Владимирской области сейчас существуют 127 муниципальных образований — из них 21 первого уровня (16 районов и 5 городских округов) и 106 второго уровня (городских и сельских поселений). У каждого муниципалитета свои администрации, Советы народных депутатов, бюджеты и полномочия. Изменения в федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления позволяют регионам перейти к одноуровневой системе за счёт упразднения городских и сельских поселений с ликвидацией их администраций, Советов и бюджетов путём включения их территорий в составы районов. Новые административные единицы станут муниципальными округами с администрациями, расположенными в райцентрах. В сельских населённых пунктах будут работать территориальные отделы окружных администраций. Создание муниципальных округов не потребует от граждан внесения изменений в документы. Нововведения призваны повысить качество жизни и эффективность управления, а также снизить финансовые издержки по расходам на содержание чиновников.

В 2024 году во Владимирской области преобразования будут опробованы на двух районах - Собинском и Меленковском. Кроме этого, будут упразднены оба сельских поселения Муромского района — Борисоглебское и Ковардицкое. Их территории будут присоединены к округу Муром, что повлечёт ликвидацию Муромского района.

23 апреля ЗакСобрание Владимирской области примет пакет региональных законов, которые сделают возможным создание Собинского и Меленковского муниципальных округов, а также упразднение Муромского района. По итогам этих преобразований региональные власти определятся, в каких районах продолжить укрупнение в 2025 году. Для этого нужно заручиться согласием жителей и готовностью к изменениям со стороны руководства на местах. Весь процесс должен завершиться в течение трёх-четырёх лет. Реформа точно не затронет Владимир, Ковров и Гусь-Хрустальный и Радужный.

Расшифровка фрагмента дискуссии в Общественной палате Владимирской области по теме грядущих муниципальных преобразований, их плюсов для жителей и территорий с философским уклоном.

Анатолий Аннин и министр внутренней политики Владимирской области Татьяна Адулова

Анатолий Аннин, председатель Общественной палаты Владимирской области:

Практика оказалась гораздо богаче, чем те теоретические посылы, которые были заложены при разработке и принятии этого закона [об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации]. И, соответственно, сегодня появились иные подходы, которые позволяют, как нам кажется, улучшить ситуацию с социально-экономическим управлением в муниципалитетах, ну, и соответственно, в рамках действующего российского законодательства, сделать шаги, направленные на то, чтобы гражданам, жителям муниципалитетов, было удобно и комфортно жить в этих образованиях.

У нас в регионе запущена процедура преобразования муниципальных районов и сельских поселений в муниципальные округа, и пилотными в 2024 году станут Собинский, Меленковский и Муромский районы, которые предполагается переформатировать в муниципальные округа.

Процесс важный, имеет ключевое значение для совершенствования муниципального управления, повышения эффективности и прозрачности деятельности органов местного самоуправления. консолидации финансовых средств и кадровых ресурсов, организационных усилий для решения вопросов местного значения.

Реформа призвана дать дополнительный импульс для развития территорий, входящих в состав новообразованных муниципальных округов.

Кроме того, одноуровневая система местного самоуправления позволит существенно облегчить взаимоотношения между властью и гражданами. Сейчас важно понимать, как это отразится на самих живущих в этих муниципальных образованиях, что нового будет привнесено в систему местного самоуправления и муниципального управления, какие новые возможности открываются для муниципалитетов, в связи с этими преобразованиями.

Елена Шаломенцева, замруководителя филиала госфонда «Защитники Отечества» во Владимирской области, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАНХиГС:

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» претерпел значительные изменения с момента его принятия. Я являюсь свидетелем, как разрабатывался этот закон, как он внедрялся на первом этапе.

Система местного самоуправления вместе со всей нашей государственной правовой системой совершенствуется год от года, потому что общество наше и политическая система становятся зрелыми, граждане сами многие вещи инициируют, поэтому это и обусловило значительные изменения в закон об общих принципах организации местного самоуправления. Это происходило по инициативе и населения, и руководителей субъектов Федерации, причем делалось это неоднократно, и это совершенно логично и совершенно органично, на самом деле. Я считаю, что любой закон, любой правовой акт совершенствуется с изменением общественных отношений. Это логично.

Слово «реформа» используется, когда идут фундаментальные изменения. С введением закона об общих принципах организации местного самоуправления в 2004-2005 годах происходила действительно реформа местного самоуправления, потому что до этого действовал закон от 1995 года. И он был достаточно рыхлый. Он не предусматривал четкую территориальную организацию местного самоуправления, он не предусматривал четкости в сфере компетенций местного самоуправления.

Я помню, когда я была депутатом Владимирского городского совета, к нам шли за пенсиями, и тогда это было понятно. Но с приходом нового политического руководства в стране многие вещи изменились прежде всего с точки зрения разграничения полномочий. Комиссия при президенте четко определила систему разграничения полномочий между уровнями власти, в том числе в системе местного самоуправления. И это потребовало принятия новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления.

И дальше это действительно была реформа очевидная, она повлекла за собой изменение межбюджетных отношений, и вопросов собственности, и я уже не говорю о компетенции и вопросах местного значения, четкости формулировок и самого определения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, как сказано в Конституции.

И сегодняшний вопрос я рассматриваю - и как теоретик и как практик - скорее как совершенствование основ местного самоуправления в рамках действующего законодательства.

***

Рассматривая изменения территориальной организации местного самоуправления, обоснованность и необходимость определения вида муниципального образования применительно к конкретной территории, полагаю, следует руководствоваться целесообразностью этих преобразований, а такая целесообразность должна быть обусловлена возможностью эффективно реализации основных и взаимосвязанных функций местного самоуправления.

Какие это функции? Это, первое - предоставление максимального спектра качественных услуг населению в пределах компетенций, определенных законодательством. Вторая - фундаментальная функция - это комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования. Эти функции взаимосвязаны и взаимообусловлены. Соответственно, совершенствование системы местного муниципального управления в целом и, в том числе в сфере предоставления услуг населению обеспечивается поступательным социально-экономическим развитием территории на основе стратегического планирования.

Федеральный закон о стратегическом планировании №172-ФЗ определил стратегическое планирование как деятельность по целеполаганию, прогнозированию и планированию социально-экономического развития муниципальных образований, которая направлена на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Как она реализуется? Через полномочия органов местного самоуправления - это определение долгосрочных целей, задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования, разработка, рассмотрение, утверждение и реализация документов стратегического планирования, отнесенные к вопросам компетенции местного самоуправления. Такими документами являются прогноз социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств, действительно бюджетные вопросы, дальше по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться и утверждаться и реализовываться стратегии социально-экономического развития муниципального образования, и план мероприятий по ее реализации. Подготовка этих документов, а именно прогноза социально-экономического развития муниципального образования и собственно самой стратегии, безусловно, возможна только на основе пространственного развития муниципального образования и при наличии соответствующих документов территориального планирования, то есть документов в том числе для установления функциональных зон, определения и размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Мы понимаем, что размещение этих объектов - это уже задача органов государственной власти. Здесь всё взаимосвязано и взаимообусловлено: пространственное развитие с учетом территориальной организации, размещение этих объектов, и, соответственно, качество предоставления услуг населению, потому что это рабочие места и так далее, дополнительные средства в бюджет муниципального образования.

Документами территориального планирования, согласно Градостроительному кодексу, являются генпланы поселений и схемы территориального планирования муниципальных районов. Таким образом, социально-экономическое развитие сельского или городского поселения определяется в том числе генеральным планом поселения, правилами землепользования и застройки и схемой территориального планирования района.

Градостроительным кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами детально регламентирована процедура внесения изменений в эти генеральные планы. Она достаточно объемная. Необходимо сначала опубликовать, провести публичные слушания, общественное обсуждение и так далее. И эта процедура, а мы говорим о социально-экономическом развитии муниципального образования и района в целом, эта процедура занимает по закону от месяца до трех месяцев. Еще раз подчеркиваю, что от этого зависит предоставление качественных и целого спектра услуг населению. И это затягивается, да? Это усложняет процедуру управления.

Практики, кто работает в муниципальных образованиях, они знают, какое количество документов нужно подготовить в связи с этим, сколько нужно провести организационных мероприятий и так далее. Это для того, чтобы в конечном счете предоставить качественные услуги населению на основе социального-экономического развития муниципального образования. Таким образом, эффективность реализации функции местного самоуправления и, в том числе, предоставление максимального спектра качественных услуг населению в сроки, определенные законодательством, с очевидностью обусловлены необходимой оптимальной территориальной организацией местного самоуправления, обеспечивающих такую результативную систему муниципального управления. Такую систему муниципального управления на территории муниципального образования, которая была бы понятна нашему населению, чтобы они знали, куда идти за той или иной услугой, и ту систему муниципального управления, которая в конечном счете позволяет достаточно оптимально и в упрощенной схеме развивать муниципальное образование без сложностей и взаимодействует в упрощенном порядке с органами государственной власти.

Мы с вами не забываем, что есть определение системы публичной власти и все органы власти, государственной власти, местного самоуправления, они входят в общую систему публичной власти, которая должна работать на население. Если мы говорим о том, что удобно населению, если мы говорим, что это будет ускоренным образом обеспечивать предоставление услуг населению, если это будет понятно населению, тогда мы должны говорить об удобной территориальной организации местного самоуправления. Это - первооснова, потому что она дает возможность сформировать понятную систему муниципального управления, когда местная администрация действует на принципах единоначалия, подчеркиваю, и это обеспечивает четкое взаимодействие с иными органами власти, в том числе с государственной властью.

И в данном случае мне хотелось бы сослаться на статью 132 Конституции Российской Федерации: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Если все действия власти и, в данном случае, эти преобразование обусловлены вот этой целью и она идет на пользу людям, то тогда это действие надо производить и оптимизировать соответствующим образом территориальную организацию местного самоуправления.

Роман Кавинов — второй справа

Роман Кавинов, заместитель председателя ЗакСобрания («Единая Россия»):

Рассматриваемый вопрос очень серьёзный, потому что муниципальные реформы, которые периодически происходят в нашей стране, в нашем регионе - это то, что касается непосредственно наших с вами сограждан.

Действительно при любых управленческих решениях, в том числе при реализации различных муниципальных реформ, самое главное, чтобы не пострадало качество оказания услуг государственных и муниципальных на местах, чтобы люди не чувствовали себя обделенными вниманием со стороны властей.

Мы одну серьёзную муниципальную реформу уже прошли в 2014-2015 годах, у нас есть определенный опыт.

Например, муниципальное образование город Вязники в составе Вязниковского района - это не только город Вязники, а еще 53 деревни. Когда я возглавлял [администрацию города] Вязники, я всегда шутил, что я глава города и 53 деревень. Если по площади смотреть, это почти половина района. То есть вся заречная зона, которая сейчас отрезана разливом Клязьмы, там проживает населения постоянного не так уж много, около 100 человек, но эта большая территория в том числе - это тоже город Вязники. И та модель, которая сложилась там, начиная с 2006 года, когда есть администрация в городе Вязники, но на местах есть специалисты по работе с населением, есть достаточно неплохо развитый институт сельских старост, есть понятные механизмы организации, начиная с того, как там дороги чистятся в зимний период, какие подрядные организации, как в разлив всё завозится туда, чтобы люди без продуктов не остались, то есть на самом деле, с точки зрения того, что люди там где-то оказались брошенными, то это - точно нет. Если всё это продумать заранее, если всё это нормально, грамотно, скоординированно осуществлять, то [проблем не будет].

И что касается в целом муниципальной реформы, коллеги, была еще одна итерация у нас во Владимирской области, после того, как в закон о местном самоуправлении включили позиции, которые позволили упразднить администрациям городских поселений, являющихся административными центрами районами, чтобы единая администрация районная занималась [управлением в районах].

У нас сейчас в подавляющем большинстве райцентров [нет городских администраций], как в тех же Вязниках нет администрации города Вязники. Полномочия исполняет администрация Вязниковского района. В большинстве районов у нас это уже свершившийся факт. Это - рабочая схема. У нас, по-моему, сейчас [bp] городских поселений, [только] Собинка, наверно, остается [со своей администрацией].

Артем Вязенов — в центре

Артем Вязенов, первый замминистра внутренней политики Владимирской области:

[Свои администрации функционируют в городских поселениях] Собинка, Красная Горбатка, город Киржач и город Петушки.

Роман Кавинов:

Город Петушки ещё? А там разве не упразднили администрацию?

Артем Вязенов и министр внутренней политики Владимирской области Татьяна Адулова:

Пока нет.

Роман Кавинов:

Я имею в виду, [что в Собинском, Селивановском, Киржачском и Петушинском районах] не перешли к этой модели [упразднения ]. Я к чему речь веду? К тому, что, на самом деле, изучив опыт, продумав последствия, я по примеру скажу Вязниковского района, ухудшения управляемости точно не произошло. Наоборот некоторые лишние издержки [были ликвидированы].

Как я в свое время шутил, что в тех же Вязниках был глава города Вязники, он же председатель городского Совета, был глава городской администрации, это я был, был глава района и был глава администрации Вязниковского района. Четыре главы, а жителям к какому главе прийти? Где чьи полномочия заканчиваются, где чьи начинаются? Неизвестно, к кому пойти. Когда один глава администрации, всё четко и понятно, для жителей проще и понятнее такая схема.

***

Я в целом безусловно «за» [предлагаемые преобразования в системе местного самоуправления во Владимирской области], потому что эта двухуровневая система местного самоуправления, которая сформирована была после 2004 года у нас в Российской Федерации, после того, как мы присоединились к европейской Хартии о местном самоуправлении, выявила много издержек. И все-таки, наверно, возвращение такой классической советской одноуровневой системы управления на местах, опыт других субъектов Российской Федерации показывает, что всё больше и больше регионов, пользуясь возможностями законодательства, к этой модели переходят.

Я не вижу в этом проблемы с точки зрения нормативно-правового регулирования. Самая главная проблема, как грамотно, совершенно верно заранее продумать, предусмотреть, как будет осуществляться власть на местах. С учетом опыта, повторюсь, того же Вязниковского района, с учетом опыта других территорий, я думаю, что мы тоже обеспечим надлежащее качество для жителей оказания муниципальных и государственных услуг, и близость власти через различные институты и инструменты, но при этом уберем излишние бюрократические издержки, при этом сократим управленческий аппарат. Эти деньги, которые сейчас идут на содержание, будем называть вещи своими именами, чиновников, лучше направить на благоустройство тех же самых сельских территорий.